常州市基层非诉纠纷多元解决之调解问题研究

上传时间：2020-6-1 作者：黄纪成 侯忠群

【摘要】

总书记在政法工作会议上提出，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾变化，推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向，提供了基本遵循。

随着乡村振兴战略的不断推进，常州市乡镇经济活跃，基层群众的思想观念不断更新、法治意识不断加强。如何运用非诉纠纷多元解决机制高效、妥善化解社会矛盾纠纷，成为当前常州市基层社会发展过程中必须要考虑的问题。

 

【关键词】：基层  非诉纠纷  多元解决  调解  问题  研究

 

一、当前常州市基层矛盾纠纷的特点及多元解决存在的问题

 

1、基层社会的诚信大环境尚待完善

诚信，是中华民族的传统美德。诚信不仅是一种品质，更是一种责任；不仅是个人道义，更是现代社会行为准则。良好的社会诚信大环境是有效防范各类风险的重要条件，也是基层非诉纠纷多元解决机制正常运行的坚实根基。随着经济体制、社会结构、利益关系深刻变化，基层群众的诚信意识和诚信观念遭遇严重考验。“老实人吃亏，取巧者得利”。在此社会思潮驱使下，难免有人违背诚信，形成“唯利是图”的社会不良风气，在引发大量纠纷的同时，也使得当事人不能客观评估纠纷，不能及时化解矛盾。

 

2、非诉纠纷多元解决的基层社会基础发生变化

长期以来，基层处于传统的“熟人社会”之中，群众之间相互熟悉，“抬头不见低头见”，往往在一定范围内形成约定俗成的“村规民约”或者有效制约的舆论压力。发生纠纷时，通常由德高望重的“老娘舅”晓之以理，动之以情，便可有效化解矛盾纠纷。但近些年来，随着经济、社会不断发展和“乡村振兴”战略的深入推进，原有的村庄面貌正在发生巨大变化，征地拆迁、城市化发展使得基层人口流动性明显增强，“熟人社会”正在逐渐瓦解。非诉纠纷多元解决机制运用的基层社会基础正在发生变化，尤其是调解“粘合度”降低，导致群众申请、接受调解的热情下降，调解成功率也受到明显影响。

 

3、各机构之间缺少对接与协调

目前，各种非诉纠纷解决方式还未形成一个完整且可持续的运作体系，各种纠纷解决途径之间缺少相互衔接与协调，行政资源和社会资源之间缺少调配与整合。由于没有统一的领导与管理，纠纷多元解决机制在很多时候无法高效、高质为群众解决矛盾纠纷，从而限制了非诉纠纷多元解决机制的功能发挥，多元主体联动化解纠纷尚未形成体系化、常态化、规范化运行。

 

4、参与非诉纠纷多元解决的专业人员缺乏

解决纠纷，必然少不了专业队伍。从广义上讲，凡是与化解纠纷相关的人员均可以纳入基层非诉纠纷多元解决机制的队伍，甚至还应该把心理咨询、地方文化、道德教育等等非法律社会力量吸收进来，坚持法治为主、德育为辅的原则，综合各方力量，强化法治观念，维护群众权益，规范基层秩序，化解社会矛盾。

 

5、多元化纠纷解决方式运行保障不足

目前纠纷解决方式还是以诉讼为主，在法治建设过程中,国家把主要的资源和资金都投放在了法院及其相关机构的建立健全上,而对非诉纠纷解决机制的建设和资金投入相对较少,客观上制约了基层非诉纠纷多元解决机制功能的有效发挥。

 

二、常州市基层非诉纠纷多元解决之调解工作部分实践

 

1、推进“公调对接”

“公调对接”是指由地方党委政府牵头、部门参与、公安机关行政调解、人民调解和司法调解相互衔接、良性互动的多层次、全方位矛盾纠纷大调解模式。2015年4月，常州市司法局、常州市社会治安综合治理委员会办公室、常州市公安局联合印发《关于进一步推进“公调对接”工作的意见》，进一步明确了“公调对接”工作的重要性和范围，规范“派驻式”调解室的设置、调解员的管理、调解工作流程和制度，并完善工作保障。全市93个派出所全部建成“派驻式”人民调解室并实体化运作，配备了人民调解员223名。2017年共接报矛盾纠纷类警情并引入人民调解45143起，移交率达92.3%，群众满意率达98%以上。

 

2、创新医患调解模式

医患矛盾一直是近些年来比较突出的社会矛盾之一，一系列复杂的社会因素导致在某种程度上医患矛盾相较于其他社会矛盾而言更加难以调和。为更好地解决这类纠纷，常州市建立医患纠纷人民调解组织平台，发挥医疗保险社会管理职能，强化公安涉医维稳保障作用，实现医患纠纷进入“第三方调解，第四方赔付”的社会化处理模式。同时，建立规范的医患纠纷人民调解组织。截至2017年4月30日，医调中心共接待医疗纠纷当事人10216人次，处理涉医纠纷2152件；进入调解程序调解的医疗纠纷，调结时间一般不超过1个月，最短调结时间仅3天，调结率达100%。在这些数据背后，是常州市城区医患纠纷调解中心调解员们不辞劳苦的奔走和坚持不懈的努力。常州市连续9年实现了患方、医方和党委政府的“三满意”，为维护社会和谐稳定构筑起一道“防火墙”。

 

3、邀请专业人士担任特聘人民调解员

随着时代发展、群众法律意识不断增强，人民调解员仅仅以情感人、以理服人，不足以让群众完全信服，这就需要吸收医生、工程师、心理咨询师等专业人士担任特聘调解员，利用各行业专业知识和传统调解方法技巧结合，成功调处社会矛盾纠纷。2019年7月，由中央电视台拍摄的发生在天宁区青龙街道的《老爸偏心吗》调解案例在央视12套《小区大事》节目中播出。节目讲述了父亲钱某、母亲朱某以及两个女儿之间看似不可调和的种种矛盾。在节目播出之前，人民调解员就该案件进行了多次调解，但成效不大，调解并不顺利。后调解员邀请常州市心理协会田江春老师作为特聘调解员对父亲和两个女儿进行了心理疏导，引导他们重温曾经的温情。最后在调解员耐心细致而又富有技巧的调解过程中，一家人终于冰释前嫌。

 

4、“三官两师”进社区

所谓“三官”，即警官、检察官、法官，“两师”则是律师、心理咨询师。早在2015年底，天宁区已经启动“三官两师”进社区工作，由天宁区委政法委、区司法局牵头，多个相关部门共同参与筹划开展，整合“三官两师”资源，实行一村一社区一名警官一名律师配备，法官、检察官、心理咨询师按需划片配备，与居民群众面对面交流，进入社区定期提供法律服务，开展法治宣传教育、矛盾纠纷化解、心理健康知识普及等活动，引导居民群众以理性、合法的方式表达诉求，预防和减少社会矛盾，在全区营造学法、懂法、守法、用法的良好法治氛围。目前，346名“三官两师”已全部配备到位，其中法官57名、检察官40名、警官117名、律师93名、心理咨询师39名，实现“三官两师”服务网络100%全覆盖。

 

5、成立“老娘舅”人民调解委员会

《常州老娘舅》电视调解栏目自2015年开播以来，借助电视栏目优势开展人民调解工作，通过“调解一案、教育一片”有效化解社会矛盾纠纷，普及法律知识，传播法治理念。截至目前，已录播节目1242档，调解近1500起纠纷，调解成功率达80%以上。建立“常州电视台《常州老娘舅》人民调解委员会”，全力打造三支专业团队——老娘舅（老舅妈）专职调解员团队、女记者团队和法律工作者团队，受理全市各类适于电视媒体播出的矛盾纠纷。目前通过栏目热线请求“老娘舅”调解的案例占播出总量的97%，这充分表明群众需要、信赖“老娘舅”。

 

6、推行“人民调解第六人”创新试点

在篮球比赛中有“第六人”，是指在篮球比赛中，整个球队最重要的一名替补球员。虽然这名球员不是首发上场的5名队员，但他会是最重要的一名替补球员，往往会获得和主力球员一样、甚至更多的上场时间。受此启发，常州市出台《关于开展“人民调解第六人”试点工作指导意见》，从调解成功的纠纷当事人中选取代表，建立专门数据库，包括人物信息、个人特长、性格脾气、工作时间、纠纷类型等完整资料，在遇到疑难纠纷时，慎重挑选曾在调解室成功调解的类似纠纷当事人，邀请其作为“调解第六人”进行现身说法，以自身的经验说服纠纷当事人，提高调解的成功率。自试点工作实施以来，常州市通过运用“调解第六人”模式，先后成功调处重大疑难复杂纠纷43件，调处成功率达100%，得到了常州市委副书记、政法委书记蔡骏的充分肯定。

 

三、进一步完善常州市基层非诉纠纷多元解决之调解工作创想

 

1、加强多元化解纠纷相关立法和建章立制

近两年，安徽、福建、黑龙江等省先后出台《多元化解纠纷促进条例》，明确当事人可以依法自主选择和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径解决纠纷。江苏应当借鉴相关经验，进一步加强多元化解纠纷的立法，对各类纠纷化解组织的协调配合、合理衔接作出规定，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、有利于修复关系的途径化解纠纷。

 

2、进一步加强诉调对接

从2005年起，江苏省高级人民法院在全省三级法院探索开展诉调对接工作。从实践效果和当前形势来看，该项工作仍需不断加强。在充分发挥法院审判权的规范、引导、监督作用的基础上，完善诉讼与仲裁、行政调解、人民调解、商事调解、行业调解以及律师调解的衔接，推动纠纷多元解决。对于邻里纠纷、婚姻家事纠纷等基层矛盾，法院应当主动与调解组织对接，发挥基层调解的优势，综合利用德、情、法，将矛盾化解在诉前。结合当前开展的律师调解工作，邀请律师事务所在法院设立律师调解工作室。落实调解处理纠纷即减免诉讼费制度，让群众在通过调解化解矛盾纠纷中获得便利、实惠，减轻诉讼成本负担。法院应当依当事人申请对调解协议进行司法确认，真正打通调解协议司法确认的渠道，进一步强化调解协议的法律效力。

 

3、建立“调调对接”

各类调解组织，包括行政调解、人民调解、商事调解、行业调解以及律师调解之间应该建立合作与对接，尤其是新设立的律师调解制度，应该主动与其他各类调解组织进行衔接。律师调解制度把习惯坚守司法“最后一道防线”的律师工作阵线前移。律师调解员具有法律专业知识和业务技能，奔波于各类矛盾纠纷的处理场合。律师调解员参与调解纠纷，为各类调解组织出具法律意见，可以弥补调解组织在法律专业方面的不足，也可以避免律师调解组织“中立性”不足的社会质疑，同时也可以避免律师调解缺乏调解所必须具备的技巧、时间以及“粘合度”的现实缺陷。建立委托调解制度，各类调解组织可以根据实际情况，以有利于化解纠纷、实现“案结事了”为原则，将调解案件委托其他调解组织开展调解。

 

4、引入中立评估方式多元化解纠纷

最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号）第二十二条规定：“探索民商事纠纷中立评估机制。有条件的人民法院在医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索建立中立评估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷，人民法院可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。当事人可以根据评估意见自行和解，或者由特邀调解员进行调解。”发生纠纷，当事人往往缺乏全面的法律知识、专业知识和解决技能，对于纠纷产生后处理的时间、经济等成本也茫然不知。引入中立评估方式多元化解纠纷，引导当事人对诉讼结果作出合理预期，再根据当事人意愿进行调解或引导当事人和解，可以起到疏导预期、化解纷争、辅助审判的良好作用。

 

5、鼓励建立个人调解工作室、专业调解工作室

成功的调解员，往往在当地德高望重，具有高尚的品格，强大的人格魅力，令人信服的做人、办事风格，娴熟的调解技巧，足够的热心和耐心，愿意为化解矛盾纠纷付出努力。对这样的调解员，理应使其形象在社会上高高树立。成立以其个人名字命名的调解工作室，更有利于纠纷当事人接受调解，提高调解成功率。同时，也可以提高调解员的工作积极性和主动性，促进调解员自律。纠纷呈现于各行各业，调解员掌握社会纠纷所需的全部知识不现实，可以细化调解工作室的业务范围，将个人擅长的专业领域与调解工作相结合，更好地发挥专业优势。如成立金融纠纷调解工作室、家事纠纷调解工作室、消费纠纷调解工作室等各类专业调解工作室，深耕某个专业领域，为多元化解纠纷提供更专业、优质的服务。

 

6、探索人工智能在基层非诉纠纷多元解决中的作用

总书记指出：“没有信息化就没有现代化。”随着人工智能技术的发展以及纠纷化解实践的客观需求，ODR（在线争端解决机制Online Dispute Resolution）对人工智能手段的应用日益普遍。当前ODR智能化的最新动态当属对智能调解机器人的应用，例如加拿大即引入了人工智能算法的调解机器人代替人工调解，它在首次调解时便在一个小时内成功解决了一起在政府在线民事索赔系统中历时三个月都未能解决的争议。加拿大引入的机器人调解员应用的正是来自加拿大iCan Systems Inc.(伊坎公司)的最新电子谈判系统Smartsettle，它是该公司创建的世界上第一个安全电子谈判系统。目前，Smartsettle电子谈判系统主要应用在小额索赔纠纷、家庭矛盾谈判以及水冲突管理等方面。Smartsettle电子谈判系统的实践表明，通过算法技术构建的调解机器人，已经突破了以往仅能处理辅助性调解事务的限制，转而凭借大数据及算法优势成为了调解智慧的“容器”，在特定类型的纠纷解决过程中直接代替了调解员，独立地完成了纠纷处理工作。未来总是悄无声息地成为当下，法律人工智能正以一种全新的角色走入我们的世界，改变我们的行为，我们应当以一种更为开放的心态对待它，以利于它创造更大的价值。

   

结语

当前，我国改革正进入攻坚期和深水区，利益冲突日益加剧，社会稳定面临风险，由各种利益冲突引发的社会纠纷已经成为影响社会稳定的突出问题。常州正在大力推进依法行政，建设法治政府、法治社会，实施乡村振兴发展战略。基层社会急剧转型、纠纷日趋多样复杂，必定需要构建非诉之前道防线，建立纠纷多元解决机制，化解纠纷于诉前。纠纷解决方式的多元化，能够充分发挥调解等非诉方式在社会自治、行政执法、和谐司法和社会治理方面的重要作用，不断探索和创新新形势下非诉化解纠纷的新举措，减少对抗性裁决和机械适用法律的弊端，从而满足人民群众多元解决纠纷的诉求，不断提高社会凝聚力，提升社会治理能力和水平，促进法治社会的和谐稳定发展。