试论我国法律援助制度的现状、问题与改善

上传时间：2008-08-22 00:00:00 作者：黄纪成

[内容摘要] 1994年1月3日，时任司法部部长、党组书记的肖扬同志在一份律师工作的材料上第一次正式提出建立中国特色法律援助制度的设想。十多年来，法律援助制度在保障困难群众的合法权益、促进社会文明进步、保障人权、实现社会公平与正义等方面发挥了重要作用。但由于目前我国尚存在地区经济发展不平衡，法律素养、法制观念存在极大差异，在法律援助方面就暴露出经费短缺、相关制度不配套、法律援助工作难以开展、部分困难群众不能获得法律援助的现象。本文试对我国法律援助制度的现状及存在问题进行分析，并就如何完善我国法律援助制度提出自己的几点建议。

[关键词]法律援助制度，现状，问题，改善

2003年9月开始实施的《法律援助条例》（以下简称《条例》），以法律形式明确了法律援助是政府的责任，确立了我国法律援助制度的基本框架，为在全国范围内建立健全法律援助制度提供了重要的法律依据，大大加快了有中国特色法律援助制度建立和实施的进程。贯彻实施《条例》，对于实践“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，维护好困难群众的合法权益，促进司法公正，维护社会稳定，推动社会文明进步，都具有十分重要的意义。但由于我国法律援助制度仍处于建立和实施初期，其本身能提供的法律服务仍十分有限，因此如何使更广泛的困难群众能获得更优质的法律援助服务就成为当前法律援助制度建设过程中亟待改善的问题。

一、 我国法律援助制度的现状

法律援助，是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的当事人免费或由当事人分担费用提供法律服务的法律保障制度。它作为实现社会正义和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。

经过十多年的努力，我国法律援助从无到有，从小到大。目前全国建有法律援助机构3150多个，法律援助专职工作人员12519名。除法律援助机构的专职人员提供一定数量的法律援助外，律师、公证员、基层法律服务工作者以及一些社会团体、法学院校的法律援助志愿者，也参与了具体的法律援助工作。据司法部资料显示，2007年全国共办理法律援助案件42万余件，比上年增长28%，受援人数达407余万。

2007年以来，各地积极为农民工办理工资报酬和工伤案件，并加强省际间农民工法律援助工作的协调。截至2007年底，全国法律援助机构共办理农民工法律援助案件近12万件，农民工受援人数达15万余人。各地法律援助机构还为4万余名残疾人提供了法律援助，全国有845个法律援助机构设置了残疾人无障碍通道。 

各地努力推进法律援助向基层延伸，一些地方建立了方便群众的接待室，设立了老年人和残疾人无障碍通道；开通法律援助热线电话，开展网上咨询服务，建立休息日值班制度；免费发放法律援助指南、便民联络卡、服务卡、一卡通等，简化申请受理程序；广泛开展法律援助进乡村、进工厂、进监所等活动，为困难群众提供便捷高效的法律援助。 

一些地方积极探索和改革传统的法律援助案件指派方式，如广州市推行受援人自行选择律师的点援制，山东、上海、福建、北京、江苏、江西等地建立了法律援助志愿律师团，提高了法律援助的质量和效率。

据了解，目前已有20个省建立了法律援助专项经费。有10个省(区、市)拨付了农民工法律援助专项经费，一半的省(区、市)建立或增加了死刑二审案件专项经费，法律援助经费保障能力进一步增强。我国法律援助现已探索出一套符合国情的实施办法，确立了统一受理、统一审查批准、统一指派办案、统一监督检查办案情况的“四统一”原则。我国法律援助制度已基本成形。

二、就现状而言，当前的法律援助工作仍然存在较多问题

从实践来看，现行的法律援助制度主要存在以下几方面问题：

（一）经费短缺始终是制约困难群体受援助的瓶颈

如在辽宁省，近年来全省法律援助经费逐年增加，全省14个地级市和三分之二的县区将法律援助经费纳入财政预算，2007年全省法律援助经费总额达到1260万，比上一年增加了30%，但这一数字与全省400万贫困人口相比，与大量的需要法律援助的困难群众相比，法律援助办案经费明显不足，极大地影响了法律援助工作的开展。

常言道："巧妇难为无米之炊"。经费保障是法律援助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，法律援助工作就无从谈起。由于各地区经济发展的不平衡，不少经济欠发达地区的援助经费未纳入财政预算或经费严重不足，多数援助案件由律师事务所或律师义务承担，而且可能还要垫付相关费用，援助人员的积极性很难调动起来，影响办案的质量和效果，也限制了困难群众受援助的范围。

随着市场经济的发展，贫富差距悬殊的问题将越来越突出，法律援助的任务日益繁重，在现阶段国家不可能大幅度增加法律援助财政拨款的情况下，必须尽快寻求其他解决困难的途径。

（二）法律援助人力资源不足，限制了法律援助的受援面

从实践来看，广大农村地区是经济困难群众比较集中的地方，也往往是法律援助需求量最大的地方，尤其是随着法律援助工作的不断深入和依法治国方略的不断推进，广大农民的法律意识不断提高，对法律援助工作的需求量不断扩大，法律援助的业务范围也越来越广。然而目前，直接为困难群众提供法律援助服务的律师主要集中在大中城市，组织实施法律援助的法律援助机构人员较少，造成援助案件无人办理。人力资源的缺乏成为制约困难群众受援助的一个重要因素。

（三）法律援助工作与相关部门的协作配合不完备，影响了援助工作的最终效果

目前，一些地方开展法律援助工作，相关部门之间还没有形成有效的协调配合机制，直接影响了援助工作的进展。在法律援助案件所涉费用中，由于诉讼费用以及国土、房屋管理、工商等部门收取的调查取证、鉴定等所需费用，相对困难群众的收入来说较高，而法律援助机构又无力承担这些费用，导致了法律援助机构受理的援助案件，虽免除了法律服务费用，但往往因受援人承担不起其他相关费用，或者无法进入仲裁或司法程序，或者得不到关键性的证据材料，合法权益仍然难以实现。

（四）法律援助机构硬件条件落后，援助人员对工作缺乏热情，容易给法律援助工作带来负面影响

由于我国一些地方的法律援助机构还处于从无到有的建立初期，办公设施陈旧、条件落后；有些法律援助机构的人员对法律援助工作不热心，对来访者态度冷淡；有些地方的社会执业律师得不到必要的成本补贴，即使拿到一定的补贴，也不能与他们的服务成正比，因此，积极性受挫，办案质量差，影响了困难群众合法权益的保护。

三、鉴于以上分析，为能确保困难群众得到法律援助，使我国现行法律援助制度得到改善，提出如下建议

（一）采取全方位、多渠道宣传机制，把法律援助工作引向深入

我国地广人多，拥有众多少数民族，法律援助的宣传必须针对不同对象分别进行。可采取地方或民族的语言来宣传，让年老或文化程度不高的人都能充分了解法律援助。宣传方式可以形式多样，可通过网络、电视、广播、报纸、刊物、现场咨询、发放图片资料等进行宣传，还可通过专题文艺节目深入农村、基层进行大力宣传。要求援助的困难群众很大部分集中在农村和经济欠发达地区，很多人因为不知道寻求法律援助而蒙受冤屈，只有把宣传工作不断引向深入，让困难群众充分了解法律援助制度，并能主动向法律援助机构寻求帮助来保护自己，才能切实维护困难群众的利益，法律援助工作也才能真正取得实效。

（二）注重部门间的协调和配合，形成法律援助的社会联动机制

法律援助是一项系统工程，司法行政部门做好法律援助工作是责无旁贷的，但财政、民政、工商等部门及工、青、妇等社会团体，同样也有相应的工作任务。各相关部门要各司其职，各负其责，密切支持配合；司法行政部门需主动加强与其他职能部门的联系，经常交流信息、协调行动，以形成合力。

各相关部门应该支持法律援助案件办理中的调查取证工作，对法律援助案件办理中查阅、复制档案资料所涉及的相关费用予以减免，共同降低成本，减轻因经费短缺给法律援助工作造成的压力。其中，应特别注意做好以下几项工作：

1、完善法律援助机构与民政部门的工作配合机制

各地法律援助机构可定期向当地民政部门了解有关困难群众的法律援助需求状况。各地民政部门将所掌握的本地区经济困难群众的情况，及时与当地法律援助机构进行沟通，并采取相应的便民措施，使困难群众能得到及时的法律援助。

法律援助机构依《条例》规定审查申请人的经济状况，根据其出具的经济困难书面证明，及时为申请人办理有关法律援助手续，尽量简化程序，提高工作效率，对证明材料需要查证的，可向出具证明的部门查证。

2、加强法律援助机构与有关鉴定机构的沟通协调，减免收取或缓收相关鉴定费用

为了解决法律援助案件的受援人因交不起鉴定费用而无法进入诉讼程序，从而无力维护自己合法权益的问题，各鉴定机构应当对法律援助案件所涉及事项的鉴定费用给予减免的优惠。如湖南省湘潭市司法行政部门与该市各司法鉴定所协调，出台了关于法律援助案件当事人可以申请免、缓交鉴定费的规定，作出了有益的尝试，收到了良好的效果。

（三）增加财政投入，缓解法律援助需求量的增加与经费短缺的矛盾

随着《条例》的深入贯彻，要求法律援助的困难群众不断增多，经费短缺问题日益凸显。为了确保更多的困难群众获得法律援助，各级政府须加强财政投入，将每年的援助经费纳入年度财政预算。要随着经济发展及财政收入的增加，根据法律援助的实际需要安排经费，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。中央财政应根据财力对贫困地区进行补助，积极支持贫困地区开展法律援助工作，以缓解经费短缺的矛盾。

各级司法行政部门要积极探索建立资金筹措的社会化、经常化机制，广泛开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，充分利用社会财力支持法律援助事业。

（四）采取便民措施，努力使困难群众得到及时便捷的法律援助

“群众利益无小事”。法律援助要始终把困难群众的需要放在第一位，急民之所急，想民之所想，创造条件，千方百计满足困难群众的法律援助需求。

1、积极探索便民利民措施，方便困难群众申请法律援助。如实行公示制度，向社会公开法律援助的范围、条件、程序和工作流程；选择便于群众往来的地点办公，设立接待室；实行法律援助首问责任制、一次性告知制度，保证困难群众及时快捷申请法律援助；拓宽法律援助申请的渠道，在城市社区和农村乡镇建立法律援助工作站，形成组织网络，方便困难群众就近申请；对法律援助申请及时审查，符合条件的，及时指派律师等人员办理；与有关部门和社会组织建立日常工作衔接机制，使困难群众能够及时了解和申请法律援助；对行动不便的孤寡老人、残疾人等，提供上门服务，建立“绿色通道”。通过这些措施的落实，使困难群众都能及时获得法律援助，有效维护自身的合法权益。

2、抓住焦点，先行解决困难群众的切身利益问题。当前社会中存在的一些不稳定因素，如征地拆迁、农民工合法权益受侵害等，这些问题关系到困难群众的基本生存，如果解决不好，就有可能使矛盾激化，影响政府的公信力，也影响政府对法律援助的支持力度。所以，法律援助应抓住焦点问题先行加以解决，再以点带面，切实保护广大困难群众的合法权益。

法律援助制度在中国辽阔的土地上经历了自下而上、由自发到自觉、由社会推动到国家主导的过程，取得了丰硕的成果，同时也给困难群众带来了福音，受到广大人民的普遍欢迎。越来越多的人投身于法律援助事业，为我国法治建设的进程增添了人性化的关怀与温暖，但仍有许多地方有待改进。相信在国家和社会各界的关注下，在司法制度的改革进程中，法律援助制度也必定会日益完善，使越来越多的困难群众能够享受到法律援助制度给他们带来的便利，使全体社会成员能共同感受到社会的公平和正义。

参考资料：

1、司法部法律援助中心组织编译：《各国法律援助理论研究》，中国方正出版社1999年11月第1版；

2、《中国司法》2004年第2、3、4、9期

3、宫晓冰主编《中国法律援助立法研究》中国方正出版社2001年10月第1版

4、中国法律援助网相关资料

5、中国新闻网相关资料

6、中国普法网相关资料